Реформа системы аккредитации в российской федерации. Концепция формирования единой системы аккредитации в российской федерации

Госстандарт России и федеральные органы исполнительной власти осуществляют аккредитацию испытательных лабораторий. Те лаборатории, чья деятельность непосредственно связана с обязательной сертификацией, удовлетворяющей требования Госстандарта, имеет право на аккредитацию.

Российская система аккредитации – это все организации, принимающие участие в деятельности по аккредитации испытательных лабораторий и иных субъектов. Основной целью аккредитации является доказательство компетентности аккредитуемых организаций.

Участники системы аккредитации в России.

Совет по аккредитации занимается такими вопросами, которые касаются принципов проведения единой технической политики в области аккредитации.

1. Исследования в сфере аккредитации.

2. Международное сотрудничество в области аккредитации.

3. Подведение итогов аккредитующей деятельности.

Аккредитующий орган проводит аккредитацию организаций, осуществляющих деятельность в законодательно регулируемой сфере, организуют и проводят Госстандарт России и федеральные органы исполнительной власти.

Основной задачей аккредитующего органа является осуществление единой политики по аккредитации в России. В связи с этим вводятся специальные правила проведения опера ции и управления, по которым и осуществляется аккредитация. Объект аккредитуется, а затем получает аттестат. Главной задачей аккредитующего органа является разработка правил по признанию прочих систем аккредитации.

Поручения аккредитующего органа выполняет технический центр, также в его обязанности входит предварительное изучение заявок на аккредитацию; экспертиза документов; подведение итогов аттестации и вынесение по ним решения.

Проверку предоставленных для аккредитации документов, а также инспекционный контроль над аккредитованными организациями проводят эксперты по аккредитации. В качестве экспертов могут выступать лица, подготавливающие организацию к аккредитации. Последующая аккредитация проводится через 5 лет.

Недостатки аккредитации в РФ:

1) отсутствие надлежащей координации работы большого числа аккредитующих органов;

2) применение несогласованных операций признания компетентности аккредитуемых объектов;

3) невыполнение во многих случаях аккредитации международных требований.

Пути улучшения российской системы аккредитации:

1) увеличение значимости государства в аккредитации;

2) оценка компетентности по личному желанию, т. е. аккредитование тех организаций, которые сообщили о добровольной оценке своей компетентности;

3) раздробление хода аккредитации на непосредственно саму аккредитацию, компетентность и предоставление полномочий.

Аккредитация в переводе с латыни обозначается термином «доверять». Она является процессом, на основе которого осуществляется официальное свидетельствование соответствия качества услуг, предоставляемых объектом аккредитации, определенному стандарту. В значительной мере аккредитация применяется в тех сферах, где потребитель услуг может иметь недостаточный уровень компетентности, чтобы иметь возможность оценить уровень качества полученных услуг.

В соответствии с серией международных стандартов ИСО 17000, аккредитация является одним из методов, подтверждающих соответствие объекта аккредитации существующим стандартам. Аккредитация относится к оценке соответствия, осуществляемой третьей, т.е. независимой от объекта, стороной. Объектами оценки соответствия в случае применения метода аккредитации могут быть:

• калибровочные лаборатории (службы метрологии);
• образовательные учреждения, включая школы и ВУЗы;
• научные учреждения;
• медицинские учреждения;
• медицинские лаборатории по клинической диагностике;
• организации, которые производят подготовку специалистов по аккредитации;.
• органы сертификации;
• испытательные (сертификационные) лаборатории.

В настоящее время в России нет главного закона по аккредитации. Т.к. требования к данной процедуре определяются теми законодательными актами, на основе которых происходит регулирование деятельности объекта аккредитации в целом. Отвечает за аккредитацию в конкретной сфере деятельности тот федеральный орган исполнительной власти, к чьей компетенции относится деятельность конкретного объекта аккредитации.

Базовые позиции касательно аккредитации установлены в основном законе о сертификации – ФЗ № 184 «О техническом регулировании». Небольшая глава 5 данного ФЗ определяет цели и основные принципы аккредитации. Также говорит о том, что порядок и критерии аккредитации сертификационных лабораторий и органов сертификации устанавливает Правительство РФ. Оно же компетентно назначать органы аккредитации.

На основе ФЗ № 184 создана и функционирует Система аккредитации Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Соответственно во главе – Росстандарт. В зависимости от объекта аккредитации ведется тот или иной Единый Реестр организаций, имеющих аккредитацию в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии.

Все Органы по аккредитации в России с 1 декабря2008 г. переименованы в Экспертные организации. Каждый орган аккредитации должен иметь Свидетельство о признании Экспертной организации, которое дает ему право проведения процедуры оценки соответствия объекта аккредитации.

Осуществлять работы по аккредитации имеют право лишь эксперты в конкретной сфере деятельности, имеющие соответствующие сертификаты экспертов Росстандарта.

Результатом аккредитации является оформление органом аккредитации Аттестата, подтверждающего способность данной организации осуществлять услуги по оценке соответствия в областях деятельности, которые перечислены в обязательном Приложении к Аттестату.

Аккредитация органов сертификации

Аккредитация ОС осуществляется структурой, входящей в состав того федерального органа, который отвечает за сертификацию в конкретной сфере деятельности. В настоящее время по данным Минэкономразвития, в России являются действующими 16 ведомственных систем обязательной сертификации. Федеральные структуры, которые отвечают за оценку соответствия в той или иной системе сертификации занимаются аккредитацией. Т.е. функции аккредитации осуществляют, в том числе, следующие федеральные органы:

• Роспотребнадзор;
• Ростехнадзор;
• Россвязь;
• МЧС России;
• Росреестр;
• Ростехрегулирование;
• «Росатом» и другие.

Аккредитация осуществляется органом аккредитации по заявлению, предоставляемому соискателем (органом сертификации) на проведение процедуры оценки соответствия и наличия пакета документов, подтверждающих требования к органу сертификации в конкретной сфере деятельности.

В ходе процедуры аккредитации проверяется, исполняет ли орган по сертификации требования, предъявляемые ему государством. В ходе аккредитации все специалисты органа сертификации заносятся в Регистр Системы сертификации персонала. Каждому специалисту оформляется сертификат компетентности.

Аккредитация испытательных лабораторий

Аккредитация испытательных лабораторий происходит на основе Положения об аккредитации данных структур, введенного в 2009 году Постановлением Правительства РФ № 163 (от 24 февраля 2009 года). Существует в России Система аккредитации аналитических лабораторий (СААЛ). Она функционирует с 1992 года и создана на базе постановления Госстандарта России № 19 от 2 декабря 1992 года. Правовой основой создания данной системы, кроме ФЗ № 184 явился ФЗ «Об обеспечении единства измерений». СААЛ является одно из множества подсистем Системы аккредитации Росстандарта.

Ведет единый реестр аналитических лабораторий, прошедших аккредитацию и подтвердивших соответствие требованиям российских стандартов — ФГУП «ВНИЦСМВ».

Требования по аккредитации лабораторий сформулированы в стандарте ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025-2006. Они объединяют в себе общие требования к испытательным и калибровочным лабораториям. Причем в формулировке самого стандарта присутствует термин «компетентность», что соответствует международным основам понимания аккредитации. Т.е. аккредитация – один из способов подтверждения компетенции на осуществление той или иной деятельности и оказания услуг в той или иной области.

Создание единой национальной системы аккредитации

24 января 2011 года Президент РФ подписал указ о единой национальной системе аккредитации. На его основе в сентябре 2011 года в Госдуме началось обсуждение в очередном чтении проекта ФЗ «Об аккредитации».

На основе данных документов в России будет создана Федеральная служба по аккредитации в структуре Министерства экономического развития. Все структуры аккредитации в федеральных органах, осуществляющих сертификацию и аккредитацию, с 1 января 2012 года призваны заменить структуры нового федерального органа по аккредитации.

Новая служба будет осуществлять деятельность по аккредитации экспертов и экспертных организаций, испытательных лабораторий (центров), органов по сертификации, граждан и организаций. Данной службе не будут переданы полномочия по аккредитации следующих федеральных структур:

• Федеральной службы по техническому экспортному контролю;
• Службы внешней разведки;
• Министерства обороны РФ;
• Росатома.

Создание новой системы аккредитации призвано упростить выход национальной продукции на международный рынок, т.к. существующая российская система сертификации и аккредитации не признается мировым сообществом. Многие российские организации проходят повторную аккредитацию.

Вновь создаваемая система аккредитации ускорит образование в рамках Таможенного союза единого технического регулирования. Единые ведомства по аккредитации в Белоруссии и Казахстане уже функционируют.

I. Общие положения

Соответствие продукции требованиям технических регламентов, стандартов или хозяйственных договоров подтверждается соответствующими органами в сфере технического регулирования, в т.ч. органами по сертификации, испытательными лабораториями и другими организациями. Общество и бизнес должны быть уверены в компетентности этих организаций, что и обеспечивается процедурой аккредитации. Аккредитация подтверждает компетентность организаций, осуществляющих работы по оценке соответствия и служит повышению доверия потребителей к приобретаемой ими продукции и услуге.

В настоящее время в России аккредитацию в обязательной сфере осуществляет более 10 органов, каждый из которых устанавливает свои правила, процедуры, формы документов и т.д. Недостатками такого подхода являются:

Отсутствие единых правил и подходов в аккредитации;
- вынужденность организаций, осуществляющих подтверждение соответствия, аккредитовываться в нескольких системах, а предприятиям- производителям получать несколько сертификатов на одну и ту же продукцию (услугу);
- сложности в достижении признания за рубежом;
- в ряде случаев аккредитация переходит де-факто в процедуру назначения без должной оценки компетентности;
- сложности для потребителя разобраться в изобилии различных знаков соответствия.

В добровольной сфере зарегистрировано более 300 систем добровольной сертификации. При этом, как показывает практика, количество объектов аккредитации в добровольной сфере, существенно больше, чем в обязательной.

В соответствии с действующим законодательством аккредитация дает права проводить работы, как в обязательной, так и в добровольной сферах, что противоречит международной практике. В мировой практике аккредитация выступает в качестве инструмента оценки технической компетентности, но не в качестве допуска в систему обязательного подтверждения соответствия. Этой цели служит другой механизм - уполномочивание.

В связи со всем выше указанным система аккредитации нуждается в реформировании.

Настоящая Концепция базируется на Федеральном законе «О техническом регулировании» и учитывает международный опыт проведения работ по аккредитации.
Федеральный закон «О техническом регулировании» определил единую техническую политику, в т.ч. установил цели и принципы аккредитации, необходимость создания в России Единой системы аккредитации и применения единых правил аккредитации в области технического регулирования. Создание такой системы, структура и правила которой были бы гармонизированы с международными правилами, является одним из важнейших аспектов реформирования системы технического регулирования.
Отсутствие в настоящий момент Единой системы и Единых правил аккредитации создают проблемы для российского бизнеса внутри страны, и, в конечном счете, осложняет доступ российской продукции на мировые торговые рынки.

Единая система аккредитации - это совокупность участников работ по аккредитации, включая аккредитующий орган, заявителей аккредитации, органы по оценке соответствия и экспертов по аккредитации, а также законодательно-правовые и нормативные акты, определяющие правила и процедуры аккредитации.

Целью создания такой системы в Российской Федерации является:

Проведение единой технической политики в области аккредитации органов по оценке соответствия;
- обеспечение равных и единых условий доступа к системам оценки соответствия;
создание условий для вхождения единой системы в международные организации и международные соглашения;
- повышение компетентности за счет применения единых правил аккредитации.

Для реализации указанных целей необходимо развитие положений, включенных в ФЗ «О техническом регулировании», и принятие дополнительных правовых актов, поскольку нормы закона носят достаточно общий характер. Принятие в короткие сроки необходимых правовых актов для создания Единой системы аккредитации требует формирования единого мнения по данному вопросу федеральных органов исполнительной власти, общественных организаций и других заинтересованных сторон.
Настоящая концепция посвящена этой цели.

II. Основные принципы аккредитации

Аккредитация в Российской Федерации должна базироваться на следующих принципах, определенных Федеральным законом «О техническом регулировании»:

Добровольность;
- открытость и доступность правил аккредитации;
- обеспечение равных возможностей и условий для заявителей, претендующих на получение аккредитации;
- компетентность и беспристрастность органов по аккредитации;
- конфиденциальность информации;
- недопустимость совмещения полномочий на аккредитацию и подтверждение соответствия;
- а также на принципах, определенных в международных документах по аккредитации:
недопустимость установления пределов действий документов по аккредитации на отдельных территориях;
обеспечение органом по аккредитации сбалансированного представительства заинтересованных сторон;
наличие одного аккредитующего органа в стране;
создание органов по аккредитации на базе некоммерческих организаций при поддержке Правительства.

III. Создание Единой система аккредитации в Российской Федерации

Для реализации поставленных целей аккредитации Единая система аккредитации создается в три этапа.

1. Первый этап

Учитывая сложившуюся систему и настоящее законодательство, для проведения аккредитации на первом этапе сохраняется инфраструктура действующих органов по аккредитации.

На первом этапе предполагается образовать Межведомственную комиссию по аккредитации и принять единые правила аккредитации.

Межведомственная комиссия по аккредитации создается в целях координации органов по аккредитации. В ее состав включаются представители федеральных органов исполнительной власти и общественных организаций. Межведомственная комиссия является органом, осуществляющим связь Единой системы с Правительством РФ. Межведомственная комиссия представляет в Правительство проекты нормативных документов, устанавливающих единые правила по аккредитации в РФ, и предложения по развитию и созданию Единой системы аккредитации, координирует работы по аккредитации в РФ и др.

В целях централизации определенных функций в системе аккредитации предусматривается создание Бюро по аккредитации. Бюро создается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования.

Бюро по аккредитации выполняет следующее:

Ведет секретариат Межведомственной комиссии;
- представляет заинтересованным сторонам информацию в области аккредитации, в том числе об аккредитованных объектах;
- организует и проводит совместно с другими органами по аккредитации разработку нормативных документов, устанавливающих единые правила по аккредитации, для утверждения их Правительством Российской Федерации. Предполагается разработать и утвердить Правительством РФ типовое положение об органе по аккредитации, порядок рассмотрения жалоб, апелляций и разногласий, порядок оплаты работ по аккредитации и др.

Единые правила, по которым будет осуществляться аккредитация в Российской Федерации должны быть гармонизированы с международными правилами.

В случае принятия технических регламентов на первом этапе создания Единой системы аккредитации орган по аккредитации, осуществляющий аккредитацию в этой области, проводит доаккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий на эти регламенты.

2. Второй этап

На втором этапе предполагается создание единого реестра экспертов по аккредитации и аккредитованных объектов. Ведение этого реестра будет осуществлять Бюро по аккредитации.

3. Третий этап

На третьем этапе предполагается вывод функции по аккредитации из ведения федеральных органов исполнительной власти и создание Единого национального органа по аккредитации (далее - Национальный орган по аккредитации). Национальный орган по аккредитации создается на базе некоммерческой неправительственной организации по представлению Межведомственной комиссии по аккредитации и формируется с учетом международных норм, принципов и правил аккредитации. После создания Национального органа по аккредитации Межведомственная комиссия по аккредитации и Бюро по аккредитации прекращают свою деятельность.

3.1. Структура Национального органа по аккредитации

Предусматривается следующая структура Единой системы аккредитации в РФ:

Единый национальный орган по аккредитации;
Совет по аккредитации;
органы по оценке соответствия.

3.1.1. Национальный орган по аккредитации:

Проводит аккредитации органов по оценке соответствия;
- обладает полной самостоятельностью и имеет все необходимые полномочия для организации и проведения работ по аккредитации;
- представляет Российскую Федерацию в международных организациях и участвует в международных соглашениях по вопросам аккредитации;
- создает совет по аккредитации из представителей заинтересованных сторон с обязательным участием представителя Правительства Российской Федерации.
- осуществляет деятельность по аккредитации на принципах самофинансирования.

3.1.2. Совет по аккредитации

В целях устранения конфликта интересов организационная структура Единого национального органа по аккредитации должна предусматривать участие в управлении им всех заинтересованных сторон, а именно: организаций, представляющих интересы производителей, потребителей, государства, а также объектов аккредитации - органов по сертификации, лабораторий и др.. Из представителей заинтересованных сторон в структуре Единого национального органа по аккредитации создается совет по аккредитации, который принимает рекомендации по совершенствованию деятельности Национального органа по аккредитации.

3.1.3. Органы по оценке соответствия

К объектам аккредитации в рамках Единой системы аккредитации будут относиться органы по сертификации, испытательные лаборатории, инспекционные органы, организации осуществляющие инспекцию грузов, органы по сертификации персонала и др.

3.2. Единая система имеет собственный знак.

3.3. Единая система имеет форму (бланк) аттестата аккредитации с изображением знака Системы.
3.4. Официальным языком Единой системы является русский. Все документы оформляются на русском языке, кроме аттестата аккредитации, который, в случае необходимости, может оформляться на английском языке.

3.5. Введение на базе аккредитации института уполномочивания органов по оценке соответствия.

Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий должна быть необходимым, но недостаточным условием для участия в подтверждении соответствия в обязательной сфере, поскольку:

Принятие технических регламентов может потребовать дополнительного подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий, исходя из специальных требований технического регламента;

Государство, несущее ответственность перед обществом за принятие и реализацию технического регламента, должно быть наделено правом самому определять (уполномочить) через федеральные органы исполнительной власти органы по сертификации и испытательные лаборатории, допускаемые к обязательному подтверждению соответствия.

К моменту создания Единой системы аккредитации законодательно должен быть решен вопрос формирования инфраструктуры подтверждения соответствия техническим регламентам путем наделения органов по оценке соответствия правом осуществлять работы в обязательной сфере через процедуру уполномочивания этих органов. Уполномочивание должно осуществляться из числа аккредитованных органов теми федеральными органами исполнительной власти, которые отвечают за реализацию технического регламента.

Общие правила и критерии уполномочивания должно определить Правительство РФ.

IV. Законодательное и нормативное обеспечение аккредитации

1. На первых этапах формирования единой системы аккредитации законодательной основой проведения работ по аккредитации является Федеральный закон «О техническом регулировании». Нормативной базой аккредитации на этих этапах являются национальные стандарты Российской Федерации, принятые методом прямого применения международных документов ИСО/МЭК, устанавливающие требования к органам по сертификации продукции и систем менеджмента, испытательным и калибровочным лабораториям, а также национальные стандарты, устанавливающие общие требования к аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий:

ГОСТ Р 51000.4-96. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Система акредитации в Российской Федерации. Общие требования к аккредитации испытательных лабораторий;

ГОСТ Р 51000.6-96. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Система акредитации в Российской Федерации. Общие требования к аккредитации органов по сертификации продукции и услуг;

ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025-2000. Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий;

ГОСТ Р ИСО/МЭК 65-2000. Общие требования к органам по сертификации продукции;

ГОСТ Р ИСО/МЭК 62-2000. Общие требования к органам, осуществляющим оценку и сертификацию систем качества.

2. К началу функционирования Единой системы аккредитации (третий этап) необходимо внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», предусмотрев в нем введение процедуры уполномочивания органов по сертификации и испытательных лабораторий для проведения работ по обязательному подтверждению соответствия. Также необходимо принять в качестве национального стандарта МС ИСО/МЭК 17011:2004 «Оценка соответствия. Общие требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия» и пересмотреть национальные стандарты, устанавливающие требования к аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (ГОСТ Р 51000.4-96 и ГОСТ Р 51000.6-96).

V. Финансирование создания и функционирования Единой системы аккредитации

1. Функционирование Единой системы аккредитации осуществляется на основе самофинансирования. Оплату работ по аккредитации осуществляют организации - заявители аккредитации на основе договоров с Органом по аккредитации.

2.Финансирование создания Единой системы аккредитации осуществляется за счет средств государственного бюджета.

Из госбюджетных средств оплачивается:

Разработка законодательных и нормативно-правовых актов, необходимых для создания системы;
- разработка единых правил аккредитации;
- разработка национальных стандартов;
- организация работы Межведомственной комиссии по аккредитации;
- работы, проводимые Бюро по аккредитации (в соответствии с р.III);
- участие в международных организациях по аккредитации.

Источник : Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия

О Росаккредитации

Федеральная служба по аккредитации - Росаккредитация - сравнительно «молодой» федеральный орган исполнительной власти. Служба была создана в 2011 году по Указу Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. № 86 «О единой национальной системе аккредитации» и начала работать 1 ноября 2011 года. Служба находится в ведении Минэкономразвития России.

Росаккредитация осуществляет функции национального органа Российской Федерации по аккредитации, а также функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Что такое аккредитация?

Аккредитация - это допуск к работе по проверке безопасности и качества товаров, поступающих на рынок страны. Подтверждением качества и безопасности товаров занимаются специальные организации - органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры). Испытательные лаборатории проводят испытания продукции, а органы по сертификации на основании данных этих испытаний выдают производителям/поставщикам товаров сертификаты качества или регистрируют декларации соответствия. От качества работы органов по сертификации и испытательных лабораторий зависит безопасность продукции, поэтому данным видом работ должны заниматься только компетентные организации. Формой подтверждения компетентности организаций для проведения ими оценки соответствия и является их аккредитация. Аккредитуя органы по сертификации и испытательные лаборатории, государство, по сути, передает проверку безопасности товаров «на рынок». Без этого механизма государству пришлось бы осуществлять тотальную проверку всех товаров самостоятельно. Государство оставляет за собой - на «дорыночном этапе» - контроль за органами по сертификации и испытательными лабораториями, осуществляемый Росаккредитацией, и - на этапе «рынка» - выборочный контроль за продукцией для выявления злоупотреблений, который осуществляют Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росстандарт и другие федеральные органы исполнительной власти.

Чтобы получить аккредитацию, органы по сертификации и испытательные лаборатории обращаются в Росаккредитацию. Помимо должностных лиц Росаккредитации к процессу аккредитации привлекаются независимые эксперты, прошедшие аттестацию в Росаккредитации и являющиеся специалистами в специальных областях знаний. По результатам прохождения процедуры аккредитации органам по сертификации и испытательным лабораториям выдаются аттестаты аккредитации. Аттестат аккредитации может быть приостановлен или отменен Росаккредитацией в случае выявления нарушений в деятельности аккредитованной организации.

Помимо аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, Росаккредитация также наделена полномочиями по аккредитации экспертных организаций, привлекаемых органами власти к осуществлению контроля, организаций, осуществляющих негосударственную экспертизу проектной документации и инженерных изысканий, а также полномочиям по ведению реестров сертификатов и деклараций, подтверждающих соответствие техническим регламентам

Реформа системы аккредитации

Создание нового федерального органа исполнительной власти в 2011 году было связано с началом реформы системы аккредитации в стране. До 2011 года аккредитацией занимались - каждый в своей сфере - 8 министерств и ведомств. Государство пошло по пути централизации этой функции, ее передачи в «единые руки». Почему? Потому что существование единого органа по сертификации - общемировая тенденция на сегодняшний день и подобным путем шли в свое время и европейские страны. Аккредитация - это механизм, который работает практически одинаково, поскольку к его функционированию предъявляются единые требования, установленные международными стандартами. И во всех развитых странах аккредитация отделена от каких-либо отраслевых интересов и обеспечивает независимую оценку компетентности организаций, функционирующих на рынке оценки соответствия.

Сегодня, спустя два года с момента создания Федеральной службы по аккредитации, можно подвести некоторые итоги работы самой службы, а также хода реформы системы аккредитации, определить, какие задачи были решены, какие еще предстоит решить.

Этапы формирования системы аккредитации в России

Федеральная служба по аккредитации создавалась «с нуля». На момент создания службы в стране было зарегистрировано около 18000 органов по сертификации и испытательных лабораторий (в разы больше, чем в зарубежных странах с сопоставимыми объемами экономик). Очевидно, что перестроить всю систему отношений в этой сфере быстро было невозможно, поэтому проведение реформы было разбито на несколько этапов:

Этап 1: Организационный этап, создание Службы, объединение разрозненных частей системы.
Этап 2: Формирование переходной модели системы на уровне подзаконных актов.
Этап 3: Внедрение переходной модели, ее «тестирование» и формирование итоговой модели, закрепленной федеральным законом.
Этап 4: Внедрение итоговой модели и получение международного признания.

Первый этап (1 ноября 2011г. - 1 июля 2012 г.) был связан с созданием Федеральной службы по аккредитации, решением первоочередных организационных вопросов. При создании Службы было объединено более 20 систем аккредитации, и их работоспособность требовалось поддерживать с первого момента. Поэтому изначально стояла задача создания коллектива, организации, которая могла бы быстро решать сложные задачи. Основной проблемой являлось не только наличие разных систем, но и отсутствие прозрачного и четкого регулирования того, как происходит аккредитация в этих системах.

Поэтому на втором этапе реформирования была поставлена задача сформировать так называемую переходную модель системы аккредитации. Почему переходную? Потому что решить все задачи по созданию единой системы аккредитации сразу было невозможно, требовалась разработка и принятие Федерального закона. В то же время какие-то вопросы можно было урегулировать и через разработку и принятие подзаконных правовых актов - постановлений Правительства, приказов министерств и ведомств. Именно эти документы были подготовлены на первом этапе и реализованы на втором этапе (с первого июля 2012 по 31 декабря 2012 года) реформы. Они позволили создать основу новой системы аккредитации: новые требования к аккредитованным лицам, новые процедуры аккредитации, новые инструменты контроля. Еще одной задачей второго этапа было информационное объединение всех существовавших систем аккредитации, в первую очередь - создание единого реестра аккредитованных лиц.

В настоящий момент мы находимся на третьем этапе реформирования системы аккредитации, который завершится 1 июля 2014 года. Задача третьего этапа - внедрить переходную модель и подготовить к вступлению в силу ту модель, которая будет соответствовать международным стандартам и которая является конечной целью реформы. Ключевым мероприятием для третьего периода является принятие Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и всех подзаконных актов, которые потребуются. Все эти документы должны быть приняты и вступят в силу 1 июня 2014 года, проект Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» был принят Государственной Думой 18 сентября 2013 года в первом чтении.

После того, как вся нормативная база будет подготовлена, предстоит ее внедрение и, после внедрения, оценка наших документов и практики работы международным сообществом с целью получения международного признания российской национальной системы аккредитации. Это четвертый этап реформы. Финал этого этапа запланирован на конец 2016 года. Несмотря на то, что международное признание традиционно является длительной процедурой (некоторые государства проходят его десятилетиями), поставлена амбициозная задача получения международного признания в течение минимального срока - трех лет. Получение такого признания будет означать завершение реформы.

Причины начала реформы национальной системы аккредитации

Говоря о том, почему возникла необходимость реформы, стоит указать на три основные группы проблем в старой системе аккредитации.

Первая группа проблем связана с отсутствием четких и конкретных требований к аккредитуемым лицам - органам по сертификации и испытательным лабораториям. Это означает, прежде всего, субъективный подход к аккредитации. При наличии размытых критериев, которые можно трактовать в любую сторону, решение об аккредитации носит субъективный характер и полностью зависит от принимающего решение лица. Объективность таких решений оценить очень сложно. Следствием отсутствия четких требований к организациям, вступающим на рынок оценки соответствия, был допуск некомпетентных компаний не этот рынок. Так, в числе нарушений, с которыми неоднократно сталкивалась Росаккредитация в начале своей деятельности, была работа одного эксперта во множестве органов по сертификации одновременно и сертификаты, подписанные одним и тем же человеком в один и тот же день в Калининграде, Владивостоке и Ростове-на-Дону. Еще одно распространенное нарушение - отсутствие собственного оборудования в лаборатории, использование одного и того же оборудования по договору аренды множеством лабораторий, что по факту означало, что лаборатории вообще не проводили необходимых испытаний и проверок на этом оборудовании.

Вторая группа проблем связана с отсутствием прозрачных и понятных механизмов аккредитации в связи с тем, что аккредитацию проводили экспертные организации, подчиненные различным отраслевым ведомствам. Не существовало общего механизма аккредитации, не было никакой логики в формировании стоимости работ по аккредитации. Более того, сам статус этих экспертных организаций, которые фактически занимались всеми процедурами аккредитации, не был определен. Можно говорить о том, что их участие в системе аккредитации было полулегальным. Кроме того, еще ряд проблем был связан с разрозненностью систем аккредитации, а именно: не было единого реестра организаций, прошедших аккредитацию (единого реестра аккредитованных лиц), существовала проблема многократного прохождения аккредитации в разных системах в тех случаях, когда деятельность организации затрагивала нормы разных систем.

Наконец, третья группа проблем - отсутствие контроля за деятельностью аккредитованных организаций. Не было единой информационной базы по контрольным мероприятиям, не было единых процедур контроля, не было механизмов борьбы с нарушителями. Недобросовестные организации работали на рынке оценки соответствия практически безнаказанно. В совокупности с первыми двумя проблемами все это привело к существованию масштабного рынка «серых сертификатов» и «левых протоколов». Наличие большого количества некомпетентных органов по сертификации не позволяло формироваться нормальным конкурентным условиям работы и мешало функционировать тем организациям, которые были готовы работать честно.

Основные направления работы Росаккредитации

В соответствии с перечисленными проблемами в сфере аккредитации были сформулированы основные направления работы в рамках реформы, а именно:

Совершенствование требований к аккредитуемым лицам,
. оптимизация процедур аккредитации,
. повышение эффективности контроля.

Совершенствование требований к аккредитуемым лицам

Первая задача, которая ставилась в рамках работы по совершенствованию требований к аккредитуемым лицам, заключалась в создании документа, в котором были бы объединены требования международных стандартов к системе аккредитации. Однако механический перенос требований международных стандартов в нашу систему был невозможен: наша нормативно-правовая база основана на ином понятийном аппарате. Поэтому задача, которую решала Росаккредитация, заключалась в интеграции международных требований в наше правовое поле и описание их в рамках российской правовой базы. Кроме того, для обеспечения требований международных стандартов по аккредитации Росаккредитацией были разработаны единые требования к аккредитуемым лицам, которые объединили все существовавшие ранее в стране системы аккредитации, касающиеся оценки соответствия. Нужно отметить, что эта работа уже дала свои результаты. В июне 2013 года Федеральная служба по аккредитации стала ассоциированным членом Международного сотрудничества в области аккредитации лабораторий (ILAC), что позволяет нам уже сейчас принимать активное участие в работе этой организации и двигаться дальше в направлении получения полного членства.

Важно, чтобы критерии аккредитации, требования к аккредитованным лицам служили реальному подтверждению компетентности организации, ее готовности выполнять работы по оценке соответствия. В этом направлении Росаккредитацией были сделаны следующие шаги: вместо 5 критериев для органов по сертификации и 6 критериев для лабораторий, которые существовали в старой системе, были введены 65 и 94 требований соответственно. В частности, обязательными требованиями стали наличие постоянного штата работников для органов по сертификации, наличие оборудования «на месте», а не на бумаге - для лабораторий. Ключевое требование, которое было введено для этих организаций - это наличие и реальное и беспрекословное исполнение руководства по качеству. Подробные требования к системе менеджмента качества и требования к исполнению этой системы - необходимое условие для нормальной работы аккредитованного лица, ведь именно указанный документ описывает все процедуры, обеспечивающие прослеживаемость и достоверность оценки.

Схема 1. Работа, проделанная в направлении совершенствования требований к аккредитованным лицам. Использованные сокращения: ОС - органы по сертификации, ИЛ - испытательные лаборатории.

С точки зрения того, что еще предстоит сделать в плане совершенствования требований к аккредитованным лицам, можно выделить два основных направления, по которым Росаккредитация работает сейчас и будет работать в ближайшем будущем.

Первое направление - это работа по обеспечению соответствия российской системы аккредитации международным стандартам. В этом направлении необходимо сделать ряд шагов. Прежде всего, Росаккредитация предлагает установить в проекте Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», который сейчас готовится к рассмотрению во втором чтении Государственной Думой, прямую возможность ссылаться на международные стандарты, касающиеся аккредитации, и таким образом вводить их в наше нормативное поле. То есть фактически речь идет о наделении международных стандартов юридической силой, с тем, чтобы они «работали» в пакете с нашими документами. Чтобы быть уверенными в том, что международные стандарты будут совместимы с нашей практикой, будут качественно переведены и актуализованы, Росаккредитация намерена занять активную позицию в Техническом комитете по оценке соответствия, который отвечает за выработку этих стандартов. Еще один необходимый шаг - это гармонизация российских и международных требований в сфере обеспечения единства измерения. Учитывая тот факт, что международная и российская системы в значительной степени отличаются, предстоит сложнейшая работа по их состыковке.

Второе направление - это дополнительная детализация требований к аккредитованным лицам. Основная проблема, которая уже много лет обсуждается, - это проблема закрепления статуса эксперта по сертификации, то есть сотрудника органа по сертификации, ответственного за выдачу сертификата соответствия. Сегодня есть целый ряд систем добровольной аттестации экспертов по сертификации. Какие требования предъявляются в этих системах к экспертам, как эти системы работают - государство не контролирует. Между тем, именно эти эксперты оценивают безопасность товаров и подписывают сертификаты, а значит должны быть компетентными для выполнения этого вида работ. Мы считаем, что необходимо ввести государственную процедуру подтверждения компетентности экспертов по сертификации. Существуют разные способы реализовать этот механизм, но мы исходим из модели аккредитации органов по сертификации персонала, принятой в международной практике.

Далее, необходимо прописать отраслевые особенности в критериях по аккредитации, то есть уточнить особенности работы испытательных лабораторий и органов по сертификации в различных сферах хозяйства и закрепить их в нормативно-правовой базе. Кроме того, необходимо унифицировать требования к описанию области аккредитации, то есть унифицировать описание «зоны компетентности» аккредитованных лиц. Наконец, ключевая задача - установление обязательной отчетности органов по сертификации и испытательных лабораторий. Сегодня такая отчетность ведется только органами по сертификации в отношении конечного результата процедуры сертификации, поскольку они вносят сертификаты в единый реестр, и только в отношении технических регламентов. Мы предлагаем ввести фиксацию всей процедуры сертификации в единой информационной системе в режиме «on-line». Кроме того, задача Росаккредитации - закрепить отчетность также и за испытательными лабораториями и инициировать создание единого реестра результатов испытаний, проведенных лабораториями в сфере обязательного подтверждения соответствия. Федеральная информационная система ФГИС Росаккредитации, разработка которой сейчас ведется, даст возможность объединить все эти данные в рамках одной системы и видеть весь процесс сертификации в целом - от проведения исследований испытательной лабораторией до выдачи сертификата соответствия органом по сертификации. При таком подходе процесс сертификации станет абсолютно прозрачным.

Схема 2. Предстоящая работа в области совершенствования требований к аккредитованным лицам. Использованные сокращения: ОС - органы по сертификации, ИЛ - испытательные лаборатории, ТК - Технический комитет по оценке соответствия.

Оптимизация процедур аккредитации

С точки зрения оптимизации процедур аккредитации Росаккредитация работала по двум основным направлениям - установления понятных и прозрачных административных процедур и повышения компетентности тех, кто осуществляет аккредитацию. В первом направлении задачей было максимально подробно, пошагово прописать весь процесс прохождения аккредитации. Был создан единый документ, который фиксирует ключевые точки и этапы этого процесса и позволяет осуществлять контроль на каждом из них. Был создан единый методический подход к формированию стоимости услуг экспертов по аккредитации. Сейчас эта методика носит характер рекомендации Росаккредитации. В то же время, за Министерством экономического развития уже закреплено новое полномочие, в соответствии с которым министерство утвердит обязательную для исполнения методику определения стоимости работ по аккредитации и предельные размеры их стоимости.

Важным шагом с точки зрения оптимизации процедур аккредитации (то есть оптимизации процесса оказания госуслуги по аккредитации) стал запуск на сайте Росаккредитации сервиса по мониторингу процесса прохождения аккредитации. Сервис разрабатывался на протяжении последних нескольких месяцев и сейчас работает в полном масштабе. Наконец, самое важное для заявителей - это оказание госуслуги строго в установленные законом сроки. Благодаря тому, что процедура была детально прописана на подзаконном уровне, с фиксацией сроков и ответственности за нарушение сроков для всех сторон-участников процесса, статистика Росаккредитации показывает, что соблюдение сроков оказания госуслуги по аккредитации составляет на сегодня 99.5%, что является важным показателем качества работы Службы.

Что касается компетентности тех, кто участвует в проведении аккредитации, ключевым фактором стало формирование системы обязательной аттестации экспертов по аккредитации Была создана также система ответственности за деятельность экспертов: в случае, если Росаккредитация установила факт нарушений со стороны эксперта по аккредитации (в частности, предоставление недостоверной информации о деятельности органа по сертификации или испытательной лаборатории), последний может лишиться статуса эксперта по аккредитации, и следовательно, лишиться профессии. Уже сейчас нами аттестовано около 550 экспертов, около 40 экспертов лишены статуса по различным причинам, в том числе, за необъективные оценки деятельности аккредитуемых лиц. Кроме того, специалисты Росаккредитации разработали, внедрили и автоматизировали методику отбора экспертов для проведения работ по аккредитации.

Схема 3. Работа, проделанная в направлении оптимизации процедуры аккредитации.

В то же время, ряд шагов еще предстоит сделать как в направлении оптимизации процесса аккредитации, так и в направлении повышения профессионализма тех, кто участвует в этом процессе. Прежде всего, процедуры аккредитации, при всей их понятности и появившейся возможности видеть их пошагово, являются сложными. Росаккредитация будет выступать с инициативой их упрощения, в частности, за счет совмещения некоторых из них. Еще одна инициатива Росаккредитации, которую планируется осуществить в ближайшее время - отказ от бумажных аттестатов аккредитации и перевод их в электронный формат. В рамках данной инициативы Служба выступает не только за полноту и открытость электронных баз данных, но и за сокращение проблем, связанных со сроками почтового документооборота.

Далее, для повышения качества оценки аккредитованных лиц Служба планирует создать апелляционный орган при Росаккредитации, который будет разбирать все сложные случаи, связанные с противоречиями, возникшими в процессе аккредитации или контрольных мероприятий. Все указанные мероприятия заложены в проекте Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». В планах Росаккредитации также есть разработка единого подхода, единого методического комплекса по обучению сотрудников Росаккредитации и экспертов по аккредитации. Более того, планируется разместить этот комплекс на сайте и сделать его открытым и бесплатным для всех, кто готов дистанционно обучаться и стать экспертом по аккредитации.

Схема 4. Работа, предстоящая в направлении оптимизации процедуры аккредитации. Использованные сокращения: ИК - инспекционный контроль.

Повышение эффективности контроля

В этом направлении реформы Росаккредитацией были выполнены два основных блока работ.

Первый блок работ был связан с определением юридического статуса контрольных мероприятий, проводимых в отношении аккредитованных организаций. В старой системе существовал конфликт между двумя видами контроля - государственным, проводимым чиновником, и инспекционным, проводимым независимым экспертом. Так, контроль, который осуществлялся за деятельностью аккредитованных организаций раньше, назывался «инспекционный контроль», но был, по своей юридической сути, формой государственного контроля. В то же время, он осуществлялся экспертными организациями, совершенно не вписываясь в существующую в стране систему госконтроля. Росаккредитацией были введены четкие разграничения обоих видов контроля и установлен статус каждого из них: инспекционный контроль носит плановый характер, его проводит независимый эксперт по аккредитации, фактически это регулярное подтверждение компетентности. Если инспекционный контроль отрицательный, или если в Росаккредитацию поступила жалоба на аккредитованное лицо, инициируется проверка в рамках государственного контроля. Только по результатам государственного контроля может быть зафиксировано нарушение, может быть выдано предписание и может быть составлен протокол об административном правонарушении. Неисполнение выданного предписания влечет лишение аттестата аккредитации.

Второй блок работ был связан с ужесточением ответственности за нарушения, совершаемые аккредитованными лицами: введение системы штрафов и дисквалификация должностных лиц. Росаккредитация будет в дальнейшем расширять и распространять практику, связанную с привлечением к ответственности должностных лиц аккредитованных организаций как форму ответственности за подписание противоречащих законодательству сертификатов.

Схема 5. Работа, проделанная в направлении повышения эффективности контроля за деятельностью аккредитованных лиц. Использованные сокращения: ИК - инспекционный контроль, ГК - государственный контроль, реестр ТС - реестр Таможенного союза.

Работа, которую Росаккредитация планирует провести в ближайшее время в рамках повышения эффективности контроля за аккредитованными лицами, связана с дальнейшим совершенствованием этой системы и закреплением на законодательном уровне следующих инициатив:
1. инициативы по оптимизации процедур контроля, исключению дублирующих процедур там, где это возможно (устранение планового государственного контроля с сохранением планового подтверждения компетентности);
2. инициативы по расширению оснований для внепланового контроля, закреплению возможности проводить внеплановый контроль не только по фактам серьезных нарушений, влекущих вред для жизни и здоровья людей, как это прописано в законодательстве сейчас, но и по фактам таких нарушений, которые напрямую не указывают на подобные последствия, но могут существенно сказаться на правах потребителя;
3. инициативы по введению дифференциации нарушений по степени тяжести и соответствующей дифференциацией видов ответственности за нарушения;
4. инициативы по предоставлению органам по сертификации и испытательным лабораториям возможности выбора времени проведения мероприятий по инспекционному контролю.

Для дальнейшего успешного функционирования в рамках национальной системы аккредитации Росаккредитация планирует ввести новые инструменты работы:

1. Закрепить за органами власти на законодательном уровне функцию отмены сертификатов, выданных органом по сертификации, который был признан недобросовестным и был лишен аттестата аккредитации.

2. Создать рабочую группу из представителей Росаккредитации и «силовых ведомств» по пресечению действий преступных групп, которые ввозят на территорию страны продукцию, несоответствующую требованиям российского законодательства, и которые сотрудничают с органами по сертификации и испытательными лабораториями, выдающими сертификаты и фиктивные протоколы испытаний на подобную продукцию.

3. Сделать использование аналитических данных (аналитику выданных сертификатов, проведенных испытаний, внутренних процедур аккредитованных лиц и т.д.) основой осуществления контрольных функций Росаккредитации.

Схема 6. Работа, предстоящая в направлении совершенствования контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Повышение качества работы Росаккредитации

В ходе реализации реформы Росаккредитация большое внимание уделяет качеству собственной работы. Служба ведет работу по целому ряду направлений, которые в совокупности будут способствовать повышению качества выполнения тех задач, которые стоят перед Росаккредитацией.

Прежде всего, речь идет о создании Федеральной государственной информационной системы ФГИС Росаккредитации, в рамках которой будут автоматизированы все процессы общения между Росаккредитацией, аккредитованными лицами и экспертами по аккредитации. Помимо тактических задач по оптимизации документарных процессов, сокращению сроков взаимодействия между участниками системы, с внедрением ФГИС мы планируем решить и ряд стратегических задач. Система поможет консолидировать и унифицировать информацию обо всех организациях и лицах, работающих в сфере оценки соответствия, сделает прозрачными все процессы, сделает более эффективным контроль за деятельностью аккредитованных лиц. Результатом большого внимания Росаккредитации к информатизации своей работы стало и то, что Росаккредитация является лидером по государственным услугам, полностью переведенным в электронный вид на портале госуслуг.

В июле текущего года был сформирован Общественный совет при Росаккредитации. Основная функция этого органа - обеспечивать общественный контроль за деятельностью Росаккредитации. В то же время есть основания надеяться, что структуры Общественного совета при Росаккредитации смогут стать своеобразной надстройкой над участниками системы аккредитации и станет основой для формирования профессиональных объединений органов по сертификации, испытательных лабораторий, экспертов по аккредитации. Прототипом таких профессиональных объединений станут рабочие группы, которые сейчас формируются в рамках Общественного совета. Положением об Общественном совете при Росаккредитации предусмотрена работа четырех таких групп - по метрологии, по работе органов по сертификации, по работе испытательных лабораторий и экспертов по аккредитации. В дополнение к рабочим группам в рамках Общественного совета будут функционировать экспертные группы, то есть объединения специалистов, по конкретным вопросам: по международному признанию, по контрольным мероприятиям, по отраслям промышленности и другим.

Масштабная работа ведется в направлении повышения качества работы Росаккредитации с заявителями на оказание государственных услуг по аккредитации. Так, в целях оказания информационной поддержки участников системы аккредитации с 1 января 2014 года планируется запуск работы консультационного центра, специалисты которого будут отвечать на вопросы, связанные с аккредитацией, на основе алгоритма, предполагающего дифференциацию вопросов по степени сложности. Ввод в эксплуатацию подобного центра должен качественно повысить уровень взаимодействия Росаккредитации и аккредитованных лиц. С этим проектом также тесно связана работа по разработке методического комплекса, который опишет все процессы взаимодействия в системе аккредитации, все сложные процедурные вопросы.

Важным проектом с точки зрения оптимизации взаимодействия участников системы аккредитации стал запуск на сайте Росаккредитации в августе 2013 года услуги по on-line регистрации деклараций соответствия. Услуга дает возможность предпринимателям регистрировать декларации соответствия минуя посредников - органов по сертификации, тем самым создавая серьезную экономию времени и денег.

Наконец, в ближайшее время в Росаккредитации начнется внедрение системы менеджмента. Реализация этого проекта будет не только стимулом для повышения качества работы Службы, но и позволит получить международное признание Росаккредитации как единого национального органа по аккредитации.