Государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов. Применение технических регламентов
Поскольку основной вектор технического регулирования направлен на демократизацию при производстве продукции (добровольная сертификация, добровольное применение требований стандартов), то большое значение приобретает контроль соответствия характеристик продукции заявленным требованиям. Учитывая, что в период развития экономических отношений регулируемых ТР, возможны случаи недобросовестного отношения участников рынка (изготовителей, продавцов, поставщиков) к продукции и приобретателям, значение контроля и особенно надзора на рынке продукции, работ и услуг приобретает первостепенное значение.
Для целей пункта 1 орган по надзору за рынком государства-члена оказывает помощь органам надзора за рынком других государств-членов в достаточных масштабах, предоставляя информацию или документацию, проводя соответствующие запросы или принимая любые другие соответствующие меры и участвуя в расследованиях, начатых в другими государствами-членами.
Комиссия собирает и организует информацию о национальных мерах надзора за рынком, с тем чтобы она могла выполнять свои обязательства. Любая информация, предоставляемая экономическим оператором в соответствии со Статьей 21 (3) или в другом контексте, включается, когда государство-член сообщает свои выводы и действия другим государствам-членам и Комиссии. Любая информация, представленная ниже, уточняется в отношении ранее предоставленной информации.
Контроль (надзор) за соблюдением требований ТР – проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований ТР к продукции или связанным с ними процессам ЖЦП и принятие мер по результатам проверки. Приведенное выше определение не различает понятия контроля и надзора. Однако эти определения нельзя воспринимать как синонимы.
Соответствующая Комиссия и заинтересованные государства-члены могут осуществлять инициативы по надзору за рынком с целью объединения ресурсов и опыта между компетентными органами государств-членов. Эти инициативы координируются Комиссией. Для целей пункта 1 Комиссия в сотрудничестве с государствами-членами.
Государства-члены должны обеспечить, чтобы их национальные власти в полной мере участвовали в мероприятиях, упомянутых в пункте 2, где это необходимо. Сотрудничество с компетентными органами третьих стран. Органы надзора за рынком могут сотрудничать с компетентными органами третьих стран для обмена информацией и технической поддержки, содействия и облегчения доступа к европейским системам и содействия деятельности, связанной с оценкой соответствия, надзором за рынком и аккредитацией.
Обычно понятие надзор означает наблюдение за чем-либо. Его отличие от контроля заключается в том, что контроль предполагает лишь констатацию соответствия, а надзор состоит из документальной проверки выполнения обязательных требований к объектам надзора и принятие соответствующих мер по результатам выявленных нарушений (например, приостановка работ, выдача предписаний 5 по устранению нарушений).
Комиссия в сотрудничестве с государствами-членами разрабатывает соответствующие программы для этой цели. Сотрудничество с компетентными органами третьих стран должно осуществляться в форме, в частности, деятельности, упомянутой в статье 25. Государства-члены обеспечивают, чтобы их компетентные органы были полностью вовлечены в эту деятельность.
Проверки на продукты, поступающие на рынок Сообщества. Власти государств-членов, ответственных за контроль над продуктами, выходящими на рынок Сообщества, обладают полномочиями и ресурсами, необходимыми для надлежащего выполнения своих обязанностей. Они должны провести надлежащие проверки характеристик продукции в достаточной шкале в соответствии с принципами, изложенными в Статье 19 (1), прежде чем вводить их в свободное обращение.
Примечание. В приводятся следующие определения этих понятий.
Государственный надзор – форма оценки соответствия исключительно федеральными органами исполнительной власти (например, Ростехрегулирование, Росстандарт, Роспотребнадзор и др.).
Государственный контроль – форма оценки соответствия, осуществляемая как государственными, так и негосударственными структурами в форме инструментальной проверки с привлечением компетентных организаций и различных форм собственности, в том числе: метрологических научно-исследовательских организаций, коммерческих организаций, местных органов Ростехрегулирования и др. К подобным видам контроля могут быть отнесены, например, проверка и поверка средств измерений, утверждение типа средства измерений и др.
Если более чем один орган отвечает за надзор за рынком или контроль на внешних границах в одном государстве-члене, эти органы сотрудничают друг с другом путем обмена информацией, касающейся их обязанностей или другими соответствующими средствами. Власти, ответственные за внешний пограничный контроль, должны приостановить выпуск продукта для свободного обращения на рынке Сообщества, если окажется, что в ходе проверок, указанных в пункте 1, обнаружено одно из следующих.
Органы, ответственные за внешний пограничный контроль, должны незамедлительно уведомлять органы надзора за рынком о любых таких подозрениях. В случае хрупких продуктов власти, ответственные за внешний пограничный контроль, должны, насколько это возможно, обеспечивать, чтобы требования, которые они могут налагать на условия хранения продуктов или перевозки транспортных средств, используемых для перевозки, не являются несовместимыми с содержанием этих продуктов.
Контроль частными (негосударственными) организациями может осуществляться от имени Заказчика, но на условиях договора. При этом исполнитель контрольных функций, не может являться одновременно участником проверяемых работ, и ранее не должен был участвовать в работах по подтверждению соответствия продукции данной организации.
Для целей настоящего раздела статья 24 применяется к органам, ответственным за внешний пограничный контроль, без ущерба для применения законодательства Сообщества, предусматривающего, в частности, соглашения о сотрудничестве между этими органами. Продукт, освобождение которого приостановлено властями, ответственными за внешний пограничный контроль в соответствии со Статьей 27, освобождается, если в течение трех рабочих дней с момента прекращения выпуска никакие действия не были уведомлены этими органами надзорных органов рынка, при условии соблюдения всех других требований и формальностей, связанных с таким выпуском.
Право проведения надзора и контроля должно быть закреплено в соответствующих лицензиях, выданных организациям компетентными органами.
Следует подчеркнуть, что после поставки продукции на рынок надзор особенно необходим. Это позволяет подтвердить, что заявление поставщика о соответствии продукции выполняется.
Государственный контроль (надзор) в нашей стране может осуществляться следующими субъектами: федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и государственными организациями, (специально) уполномоченными на проведение контроля (надзора) (прил.2).
Если органы по надзору за рынком обнаруживают, что рассматриваемый продукт не представляет серьезной опасности для здоровья и безопасности или если считается, что этот продукт не нарушает законодательство Сообщества по гармонизации, продукт должен быть выпущен с учетом всех других требований и формальностей относящихся к этому выпуску.
Если органы по надзору за рынком обнаруживают, что продукт представляет собой серьезный риск, они должны принять меры для запрещения размещения на рынке продукта и попросить власти, ответственные за внешний пограничный контроль, включить следующий знак в коммерческий счет-фактуру, сопровождающий продукт и в любом другом соответствующем сопроводительном документе или, если данные обрабатываются электронным способом, в самой системе обработки данных.
Федеральным законом определены обязанности и ответственность органов государственного контроля (надзора) в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей.
Контроль (надзор) должен осуществляться в отношении продукции и процессов ЖЦП исключительно в части соблюдения требований соответствующих ТР и исключительно на стадии обращения продукции. Такой подход к контрольным операциям позволяет поставить в равные условия отечественного и зарубежного производителя, поскольку в настоящее время деятельность контролирующих организаций, как наследие советского периода в нашей стране, направлена, в основном, на стадии производства.
Если компетентные органы по надзору за рынком обнаруживают, что продукт не соответствует законодательству Сообщества по гармонизации, они должны принять соответствующие меры, которые могут, в случае необходимости, включать запрет на размещение продукта на рынке.
В тех случаях, когда первый подпункт запрещает размещение на рынке продукта, органы надзора за рынком требуют от властей, ответственных за внешний пограничный контроль, не выпускать продукт для свободного обращения и включать следующее в прилагаемый к нему коммерческий счет-фактуру продукт и любой другой соответствующий сопроводительный документ или, если данные обрабатываются электронным способом, в самой системе обработки данных.
Контроль (надзор) осуществляется в форме:
Контроля у изготовителя (продавца) документов, подтверждающих оценку соответствия требования ТР (декларации о соответствии или сертификата о соответствии);
Предписания об устранении выявленных нарушений ТР или приостановлении действия декларации о соответствии;
Запрета передачи продукции или приостановлении процессов ЖЦП, если иными средствами нарушение невозможно устранить;
В случае, когда рассматриваемый товар впоследствии объявляется для другой таможенной процедуры, кроме освобождения для свободного обращения, и если органы по надзору за рынком не возражают, показания, упомянутые в пунктах 1 и 2, вновь должны быть прикреплены на тех же условиях к документы, относящиеся к этой схеме.
Власти государств-членов могут иначе уничтожить или иным образом распорядиться продуктами, представляющими серьезный риск, если сочтут это необходимым и пропорциональным. Органы надзора за рынком предоставляют органам, ответственным за внешний пограничный контроль, информацию о категориях продуктов, для которых был установлен серьезный риск или несоблюдение в значении пунктов 1 и 2.
Сообщения органу, выдавшему сертификат соответствия, о необходимости приостановления его действия;
Прекращения действие декларации о соответствии и информировании об этом федеральной орган ведущий Единый реестр деклараций соответствия;
Привлечения изготовителя и продавца к ответственности, предусмотренной законодательством РФ, в том числе и к уголовной ответственности.
Агентство, преследующее цель общей европейской заинтересованности. Мероприятия, имеющие право на финансирование сообщества. Сообщество может финансировать следующие виды деятельности в связи с применением настоящих Правил. Организации, имеющие право на финансирование Сообщества.
Финансирование сообщества может быть предоставлено органу, признанному в соответствии со статьей 14, для осуществления деятельности, указанной в статье. Ассигнования, выделенные на деятельность, указанную в настоящих Правилах, устанавливаются ежегодно бюджетными полномочиями в рамках текущей финансовой структуры.
Придавая большое значение правильности применения ТР, в Федеральном законе указывается, что «Уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти организуется постоянный учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушений требований ТР , жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организуется информирования приобретателей, и изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований ТР» (ст.7, п.9).
Финансирование сообщества предоставляется. Договоры о предоставлении гранта могут разрешать фиксированное покрытие накладных расходов бенефициара до максимум 10% от общей суммы приемлемых прямых затрат на действия, если косвенные расходы бенефициара не покрываются за счет действующего гранта, финансируемого из бюджета Сообщества.
Ассигнования, установленные бюджетными полномочиями для финансирования деятельности по оценке соответствия, аккредитации и надзора за рынком, также могут покрывать административные расходы на подготовку, мониторинг, инспекцию, контроль и оценку, которые непосредственно необходимых для достижения целей настоящего Регламента, в частности исследований, совещаний, информации и публикаций, расходов, связанных с сетями ИТ для обмена информацией, а также любые другие расходы на административную и техническую помощь, которые Комиссия может использовать для оценки соответствия и деятельности по аккредитации.
Процедура контроля (надзора) будут наиболее действенными, если выявления несоответствий будут облагаться достаточно высокими штрафами и вероятность выявления несоответствия будет достаточно высокой .
Примечание. Известно, что невысокие денежные штрафы могут не испугать продавца, поскольку воспринимаются им как дополнительный налог или как досадная необходимость. Продавец, как правило, компенсирует штраф за счет повышения цены на товар. Штраф должен быть сопоставим со стоимостью изъятия товара, и тогда эта мера будет реально действенной.
В то же время, если вероятность выявления несоответствия мала (например для продуктов питания, в которых широко используются консерванты), поставщики могут рисковать даже при высоких штрафах. Поэтому вероятность выявления должна быть сбалансирована с затратами, связанными с несоответствием продукции – штрафов и расходов на обеспечение соответствия. Если расходы на штрафы или потери лицензии окажутся выше, чем расходы на проведение работ по обеспечению соответствия, то производитель, скорее всего, откажется от риска поставки и продажи некачественной продукции.
Конечно, эффективность выявления нарушений может быть повышена, если она предусматривает ответственность всех участников системы создания и поставки продукции, работ и услуг. Эта система должна работать не только от контролирующих органов и приобретателя, но от продавца к фирме поставляющей продукцию, а от этой фирмы к производителю конечной продукции, от производителя к поставщикам комплектующих и т.д., вплоть до поставщиков некачественного сырья.
Напомним, что в трактовке Федерального закона изготовитель – это исполнитель, продавец, а также лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя .
Изготовитель в первую очередь несет ответственность в соответствии с законодательством РФ в следующих случаях (ст.36):
За нарушение требований ТР;
Неисполнения предписаний и решений органа государственного контроля;
Если в результате несоответствия продукции и других действий, связанных с нарушением требований ТР, причинен вред или возникла угроза причинения такого вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Изготовитель обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу и окружающей среде. Однако обязанность возместить вред не может быть ограничена договором или заявлением одной из сторон. Соглашения или заявления об ограничении ответственности ничтожны , т.е. не могут быть служить оправданием противоправных действий!
Основные действия изготовителя в этот период времени должны быть направлены на то, чтобы до завершения проверки достоверности сведений о несоответствии продукции требованиям ТР, возможный вред, связанный с обращением данной продукции, не увеличился. При невозможности осуществления мероприятий по устранению несоответствия необходимо объявить об отзыве продукции и возмещении убытков, причиненных приобретателями в связи с отзывом продукции, а в ряде случаев и незамедлительно приостановить производство и реализацию продукции.
Примечание. В зарубежной практике известны ряд случаев, когда автомобильные фирмы Toyota, Volvo и др. отзывали большие партии проданных или переданных продавцу для реализации автомобилей на доработку в связи с обнаружением неисправности в технической части автомобилей. Следует отметить, что открытое и масштабное признание во время обнаруженных недоработок в конструкции автомобилей не сказывалось на рейтинге этих фирм. Скорее эти меры демонстрировали ответственность изготовителя (продавца) и его уважение к потребителю.
Права органов государственного контроля (надзора) в случае получения информации о несоответствии требований ТР определены статьями Федерального закона (ст.39, 40). Отметим, что в случае невыполнения предписаний, выданных органами государственного контроля (надзора) или невыполнения программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, государственные органы контроля и (надзора) и иные лица вправе обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции.
В заключение этого раздела приведем одну из систем учета и анализа случаев нарушения ТР в США . Отделения «скорой помощи», включая травматологические пункты, ежедневно поставляют в Федеральную комиссию по безопасности потребительских товаров информацию о всех несчастных случаях, связанных с этими товарами. Полученная информация обрабатывается и еженедельно по ним принимаются конкретные решения разного рода: в одних случаях налагается запрет на реализацию продукции или принимается решение о снятии с производства и изъятии из торговой сети; в других случаях, когда нет конкретной угрозы, может быть принято решение о доработке стандарта или разработке нового стандарта. По продуктам питания и лекарствам действует отдельная система учета и анализа фактов нарушения ТР.
ТР применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции; вида осуществляемых процессов ЖЦП; видов и особенностей сделок; физических и юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
ТР, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.
Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для их проведения, необходимые для применения ТР, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенций в течение шести месяцев со дня официального опубликования ТР и утверждаются Правительством РФ.
В целях обеспечения соответствия ТР техническим интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы, уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам Правительством РФ утверждается Программа разработки ТР, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.
Правительство РФ организует постоянный учет и анализ всех случаев причинения (вследствие нарушения требований ТР) вреда жизни и здоровью граждан; имуществу юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу; окружающей среде; жизни или здоровью животных и растений. На основе собранных материалов приобретатели, изготовители и продавцы информируются о ситуации в области соблюдения требований ТР.
Государственный контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов.
Государственный контроль и надзор (далее - ГКиН) осуществляется следующими субъектами: федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; государственными учреждениями, уполномоченными на проведение ГКиН (в соответствии с законодательством).
ГКиН осуществляется в отношении продукции и процессов ЖЦП исключительно в части соблюдения требований соответствующих ТР и исключительно на стадии обращения.
Перенос центра тяжести контроля на рынок поставит в равные условия отечественного и зарубежного производителя, так как сейчас деятельность множества контролирующих организаций в основном замкнута на проверке отечественной продукции на стадии производства.
Органы ГКиН вправе:
требовать от изготовителя (продавца) предъявления документов, подтверждающих соответствие ТР (декларации о соответствии или сертификата о соответствии);
выдавать предписания об устранении нарушений ТР в установленный срок;
принимать решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов ЖЦП, если иными мерами невозможно устранить нарушения ТР;
приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата о соответствии;
привлекать изготовителя (продавца) к ответственности, предусмотренной законодательством РФ.
За нарушение требований ТР изготовитель исполнитель, продавец) несет ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Поскольку главным приоритетом системы технического регулирования является безопасность, то ее обеспечение - главная цель ГКиН. Другой целью ГКиН является выявление фальсифицированной продукции, товаров с неправильной маркировкой с целью «предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей» (п. 1 гл. 10 ФЗ «О техническом регулировании»). На достижение этой цели ФЗ устанавливает специальную систему информирования о появлении на рынке продукции, не соответствующей требованиям ТР (гл. 7 ФЗ).
Со дня вступления в силу рассматриваемого ФЗ до вступления в силу соответствующих ТР законом установлен период, именуемый «переходным положением». Он равен семи годам. Именно в течение этого срока должны быть приняты необходимые ТР.
